STVARANJE GUBITNIČKE I NESPOSOBNE DRŽAVE: Osnovna načela novog Ustava su bila slabljenje federacije, jačanje republika, i osamostaljenje pokrajina

Bila je to logična posledica poraza koji su, na Brionskom plenumu 1966. godine, doživele snage suprotstavljene reformi Federacije i pritiska provociranog nagomilanim nacionalnim nezadovoljstvima. Politička osuda centralizma, etatizma, unitarizma, birokratizma bila je, kako su objašnjavali E. Kardelj i njegovi istomišljenici, u funkciji reforme Federacije kojom bi bio pojačan suverenitet socijalističkih republika i ojačan autonomni položaj pokrajina.

Sastavni deo opšte demokratizacije društva bio je i proces jačanja nacionalne identifikacije. Reforma, otuda, nije vodila računa o interesima jugoslovenske celine već je sledila zahteve nacija da socijalističke republike dobiju status nacionalnih država.

Krajem oktobra 1970, na inicijativu Josipa Broza, pokrenut je u Saveznoj skupštini postupak za promenu Ustava SFRJ. Tom formalnom činu prethodile su duge pripreme. O daljim promenama Ustava razmišljalo se tokom 1969. i 1970. Stane Kavčić je predlagao podelu fondova Federacije i "zajedničko tržište" - što je bio nagoveštaj koncepta o nacionalnim ekonomijama. Krste Crvenkovski je tražio adekvatnu zastupljenost republika u telima Federacije.

Petar Stambolić je zahtevao smanjivanje funkcija Federacije ističući da u decentralizaciji "ne bi smelo da ima predloga koji odgovaraju drugim narodima, a koji bi bili neprihvatljivi za komuniste i narod Srbije". Mitja Ribičič se protivio tendenciji da republike postanu "birokratske tvrđave".

SAGLASNOST republika i pokrajina o osnovnim načelima novog Ustava bio je preduslov da Koordinaciona komisija i Komisija za ustavna pitanja, u proleće 1973. privedu kraju rad na nacrtu novog Ustava. Nakon toga usledila je šestomesečna javna rasprava. Novi Ustav SFRJ usvojila je 21. februara 1974. Savezna skupština. Nakon toga usledilo je izglasavanje Ustava SR Srbije (25. februar 1974), prvog Ustava SAP Kosovo (27. februar 1974) i prvog Ustava SAP Vojvodina (28. februar 1974).

Novi ustavni akti su inkorporirali delove Ustava iz 1963. koji su imali "trajniju vrednost", preuzimali osnovna rešenja ustanovljena ustavnim amandmanima i donosili neke novine (regulisanje udruženog rada, skupštinskog i delegatskog sistema). Njihovi sastavljači nisu krili da je u razradi ustavnih principa državna, tj. republička i pokrajinska nacionalna dimenzija, došla do punog izražaja potiskujući klasni momenat (samoupravljanje).

U ustavnim aktima savezna država je, podjednako kao u amandmanima, definisana na specifičan i nedovoljno jasan način: kao državna zajednica dobrovoljno ujedinjenih naroda i njihovih republika, kao i autonomnih pokrajina (Vojvodine i Kosova) koje su u sastavu Srbije; kao država zasnovana na vlasti radnih ljudi i samoupravljanju radničke klase; kao socijalistička samoupravna demokratska zajednica radnih ljudi i građana i ravnopravnih naroda i narodnosti; kao republika.

Veliki stepen samostalnosti konstitutivnih činilaca federacije odavalo je ustavno načelo po kome su radni ljudi, narodi i narodnosti ostvarivali "svoja suverena prava u socijalističkim republikama i socijalističkim autonomnim pokrajinama" a u SFRJ samo "kad je to u zajedničkom interesu". U suštini to je značilo da se suverena vlast nalazila u republikama i pokrajinama, a ne u federaciji.

Savezna država nije bila u mogućnosti da obezbedi primenu svojih zakona i drugih propisa. Sudska funkcija dobila je isključivi republički ili pokrajinski karakter. Federacija je gotovo izgubila svojstvo posebnog i nezavisnog pravnog subjekta. Državno uređenje je dobilo hibridni oblik federacije koja funkcioniše kao konfederacija. Smanjenje funkcija federacije rezultiralo je proširivanjem "prava i dužnosti" republika i pokrajina. Ustav je afirmisao načelo sporazumevanja, solidarnosti, uzajamnosti, ravnopravnog učešća republika i autonomnih pokrajina u organima federacije.

Svakodnevna praksa, nažalost, bila je ispunjena sukobima interesa. Odgovornost za sopstveni razvoj i razvoj zajednice kao celine prepuštena je republikama i autonomnim pokrajinama. Učešće republika i pokrajina u vitalnim funkcijama federacije pratila je masovna primena principa jednoglasnosti (konsenzusa). Izvitoperivanju federalizma doprinosila je i paritetna zastupljenost republika i paritetna ili odgovarajuća zastupljenost pokrajina u svim organima i telima federacije.

UVOĐENjE "delegatskog sistema" koji je podrazumevao postojanje višestrukih posrednih izbora u kojima građani biraju svoje predstavnike samo na najnižem (osnovnom) nivou, da bi nakon toga delegati sa "vezanim mandatom", u suštini bili bespogovorno odgovorni "svojoj delegatskoj bazi (opštini, pokrajini, republici) a ne biračima. Procedura promene Ustava, u koju su bile uključene sve republike i pokrajine, predviđala je upotrebu ovlašćenja apsolutnog prava veta.

Ustav je, samim tim, bio gotovo nepromenljiv. Postojanje federativnog uređenja smatrano je institucionom tekovinom načina na koji je rešeno nacionalno pitanje. Ustav nije uspostavljao pravo prioriteta saveznog nad republičkim i pokrajinskim ustavima, pravo kontrole i proceduru rešavanja mogućih "sporova". Samim tim stvoren je prostor da, vremenom, proces konfederalizacije preraste u dezintegraciju države.

Ustav je "socijalističke republike" i "socijalističke autonomne pokrajine" tretirao u skladu sa rešenjima koje su doneli amandmani. Autonomne pokrajine su imale status konstitutivnog elementa federalizma i u zajedničkim poslovima Federacije bile su izjednačene sa republikama. Na taj način pokrajine su stekle značajna obeležja državnosti (samostalni ustavi, predsedništva, ustavni sudovi i drugo). Odbacivanje načela o političko-teritorijalnoj autonomiji i ustoličavanjem koncepcije o pokrajinama kao konstitutivnom elementu federacije direktno je narušen status Srbije kao federalne jedinice i države.

Čitav niz ustavnih odredbi nedvosmisleno se, kada je u pitanju Srbija, odnosio na "užu Srbiju". Upotreba sintagme "republika i autonomne pokrajine", pri utvrđivanju nadležnosti autonomnih pokrajina, suštinski je svodila kompetencije organa i ustanova Republike na prostor "uže Srbije". Time je Srbija kao celina lišena mogućnosti da njeni organi neposredno deluju na teritoriji autonomnih pokrajina.

U mehanizam političkog sistema Ustav je uveo delegatski sistem kao izborni, ali i celoviti sistem vršenja vlasti. Afirmisao je koncepciju o socijalističkom ekonomskom uređenju. Samoupravljanje je označio "globalnim principom opšteg društveno-političkog sistema". Društvena svojina je predstavljala osnovno obeležje ekonomskog sistema. Partija je dobila status "vodeće idejne i političke snage". U tumačenjima pisaca Ustava federacija se javljala kao "instrument zajedništva". U skladu sa tim definisan je čitav niz funkcija koje obavlja federacija (jedinstveno tržište, društveno planiranje, kreditiranje razvoja nedovoljno razvijenih područja, monetarna i emisiona politika, poreska politika i drugo).

Zadržavajući svoj identitet ona je zamišljana kao "okvir" i "prostor" za neposredno izražavanje republika i autonomnih pokrajina. Nasuprot tome, u svakodnevnoj praksi nacionalnih birokratija koncepcija federacije kao savezne države dobijala je formu konfederalnog saveza država. Ustav je sputao procese integracije i odnose u državi sveo na ličnu vlast Josipa Broza. Proces rastakanja države ustavnim rešenjima bio je dodatno podstaknut. Ustav iz 1974. je jugoslovensku državu definitivno pretvorio u "gubitničku" i nesposobnu federaciju sa nedovoljno moći u centru i preterano kompetencija i autonomije u republikama i pokrajinama.

USTAVNU poziciju Srbije podrobnije je precizirao republički ustav. U njemu je republika definisana kao "socijalistička demokratska država" i samoupravna društvena zajednica u čijem su sastavu i autonomne pokrajine Vojvodina i Kosovo. Ustav je predvideo da narodi i narodnosti u republici ostvaruju "suverenost, ravnopravnost i nacionalnu slobodu, nezavisnost, teritorijalnu celokupnost, narodnu odbranu, bezbednost i društvenu samozaštitu, socijalističke samoupravne i društveno-ekonomske odnose, jedinstvo političkog sistema, demokratske slobode i prava, dužnosti i odgovornosti čoveka i građanina, jedinstvo jugoslovenskog tržišta, ustavnost i zakonitost".

Iz toga su proistekle i brojne nadležnosti republike koje je Ustav dodatno razrađivao. Ustav je pokrajine definisao kao "socijalističke samoupravne demokratske društveno-političke zajednice". Delovi Ustava SR Srbije, koji definišu nadležnosti republike (čl. 299) sadržajno i tekstualno su istovetni paragrafima pokrajinskih ustava (čl. 283) koji regulišu prava i dužnosti pokrajina. Status, prava i dužnosti autonomnih pokrajina regulisani su saveznim Ustavom tako da Srbija nije bila u prilici da određuje njihov položaj iako su, formalno, bile u njenom sastavu.

Ustavni akti ostavili su republici mogućnost da samo u malom broju slučajeva donosi "potpune" zakone koji se primenjuju na njenoj celoj teritoriji. Pritom republika nije imala odgovarajuća ovlašćenja i pravnih mogućnosti koje bi uslovili poštovanje i izvršavanje njenih zakona na celoj teritoriji. Analiza ustavnih akata je pokazivala da su prava Federacije u odnosu na republike bila mnogo šira u odnosu na ingerencije Republike Srbije prema pokrajinama u njenom sastavu.

Republički organi nisu imali gotovo nikakve nadležnosti u upravnom i sudskom postupku prilikom primene republičkih zakona. Ostajući bez sankcije pokrajinski organi i lokalna birokratija primenjivali su zakone republike samo u slučajevima kada njima to odgovara. Drugim rečima, Srbija nije imala odgovarajuće prerogative nad svojim pokrajinama i bila je prinuđena da se oslanja isključivo na njihovu odanost matičnoj republici. Bez uticaja na pokrajine Srbija je, po odredbama ustavnih dokumenata, u mnogo čemu bila zavisna od njih.

DONOŠENjE zakona koji se primenjuju na "užoj" teritoriji republike, izbor i opoziv članova Predsedništva SFRJ i republičke delegacije u Veću republika, mogućnost stavljanja veta na promenu postojećeg Ustava nedvosmisleno je ukazivala na zavisnost Srbije od volje pokrajinskih birokratija. Ustavne odredbe dovele su republiku u nezavidnu situaciju i primorale da, u rešavanju vitalnih problema, traži i dobije saglasnost svojih pokrajina. Nadležnost Srbije nad pokrajinama bila je krajnje formalna i lišena pravnog smisla.

Sve to govorilo je u prilog tezi da ustavni akti doneti 1974. svesno nisu razjasnili šta se tačno podrazumeva pod pojmom "SR Srbija". To je ostavilo prostor da predstavnici vojvođanskog etatizma i albanske samostalnosti, tumačeći proizvoljno članove Ustava, nesmetano rade na političkom, ekonomskom, kulturnom, duhovnom udaljavanju pokrajina od Srbije.

Uz permanentno slabljenje srpskog državnog jedinstva politička elita u Novom Sadu intenzivno je radila na formiranju vojvođanskog nacionalnog identiteta i nastajanju "vojvođanske nacije", isticanju naglašenih specifičnosti Vojvodine u odnosu na srpski državni prostor i propagiranju "istoriografske" zasnovanosti teza o državotvornoj tradiciji pokrajine. Iseljavanje srpskog stanovništva, segregacija, teror, uništavanje srpske duhovne baštine i materijalne kulture nepogrešivo su govorili da je na Kosovu i Metohiji realizacija ideje o "velikoj Albaniji" dobijala na snazi. Ustavnim reformama više od 40 odsto srpskog stanovništva definitivno se našlo van područja na kojima je republika mogla da ostvaruje svoju vlast (preko 1.316.000 Srba živi u autonomnim pokrajinama). Smisao jugoslovenskog federalizma, koji je uporište imao u stavu da svaki od jugoslovenskih naroda, u rešavanju nacionalnog pitanja, treba da dobije federalnu jedinicu, time je ozbiljno bio je doveden u pitanje.