ISTORIJSKI DODATAK -AMANDMANI ZA UVOĐENJE PRINUDNE UPRAVE U SRBIJI: Dekomponovanje jugoslovenske federacije i pitanje srpske državnosti

Bila je to logična posledica poraza koji su, na Brionskom plenumu, doživele snage suprotstavljene reformi Federacije i pritiska provociranog nagomilanim nacionalnim nezadovoljstvima. Politička osuda centralizma, etatizma, unitarizma, birokratizma bila je, kako su objašnjavali Edvard Kardelj i njegovi istomišljenici, u funkciji reforme Federacije kojom bi bio pojačan suverenitet socijalističkih republika i ojačan autonomni položaj pokrajina. Sastavni deo opšte demokratizacije društva bio je i proces jačanja nacionalne identifikacije. Reforma, otuda, nije vodila računa o interesima jugoslovenske celine već je sledila zahteve nacija da socijalističke republike dobiju status nacionalnih država. Po mišljenju članova Veća naroda trebalo je otkloniti „nepotrebna i kompromisna” rešenja iz Ustava i „precizirati” pojedine ustavne principe.

PRVIH šest amandmana, donetih 18. aprila 1967, definisali su funkcije i karakter Veća naroda, regulisali izbor njegovih članova, ticali se sastava Saveznog izvršnog veća, ponovnog izbora pojedinih skupštinskih veća, sredstava Federacije i njenih nadležnosti u oblasti osnovnog zakonodavstva i zaštiti ustavnosti i zakonitosti. Amandmani su proširili ulogu Veća naroda Savezne skupštine. Utvrđeno je da njegove članove biraju skupštine republika odnosno autonomnih pokrajina na zajedničkoj sednici svih veća iz redova republičkih i pokrajinskih poslanika. U nadležnosti Veća naroda našla su se sva pitanja koja se tiču „ravnopravnosti republika, naroda, narodnosti i prava koja prema Ustavu pripadaju republikama”. Dužnost njegovih članova bila je da se „obavezno sastaju” kada su na dnevnom redu Saveznog veća pitanja društvenog plana, predlozi zakona koji se tiču finansija i investicija, kao i osnovnih i opštih zakona. Bitnu promenu u oblasti federalnog uređenja predstavljala je dopuna (amandman III) kojim je utvrđeno da Federacija svojim sredstvima može finansirati samo investicije posebnih namena. Veće naroda je izjednačeno u pravima sa Saveznim većem u vršenju svih poslova koji su u Ustavu u samostalnom delokrugu Saveznog veća. Posebni amandmani preneli su na republike deo odgovornosti iz nadležnosti Federacije koje su se ticale državne bezbednosti.

NOVINU je predstavljao i stav da republičkog tužioca imenuje republička skupština. Drugim rečima amandmani iz aprila 1967. su jačanjem Veća naroda, ograničavanjem ivesticionih mogućnosti Federacije, podelom odgovornosti u radu Državne bezbednosti ograničili samostalnost Federacije i stavili je pod nadzor republičkih i pokrajinskih struktura. Državna struktura bila je ozbiljno narušena. Prava data autonomijama stavljala su Srbiju u neravnopravni položaj prema ostalim republikama.

Srpsko partijsko i državno rukovodstvo je podržalo promenu „neadekvatnih ustavnih rešenja”. Vođeno demokratskim interesom Srbije i cele zemlje, što im se nije moglo poreći, vodeći srpski političari su bili zainteresovani za promenu sistema vladavine a ne za promenu mesta Srbije u već postojećoj vlasti. [...] Drugim rečima u političkom vrhu Srbije postojala je svest da pitanje položaja republike i pokrajina u njoj može biti rešeno samo na kompromisan način, uz suprotstavljanje svim „velikodržavnim tendencijama” i „etatističkim koncepcijama”. Nasuprot argumentima da republika jačanjem pokrajina ostaje „nedefinisana i svedena samo na uže područje” CK SK Srbije je istrajavao u stavu da centralizam ne može biti „baza odnosa u Srbiji”. Partijska struktura Srbije svodila je, tada, srpsko pitanje na demokratsko pitanje.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Opasna „naučna“ izvitoperivanja prošlosti

DRUGA grupa ustavnih amandmana (VII–XIX) doneta je 26. decembra 1968. Amandman VII je autonomne pokrajine, kao „šire društveno-političke zajednice u sastavu SR Srbije” definisao kao „elemenat” federativnog uređenja Jugoslavije. On je potvrđivao da SFRJ sačinjavaju, pored ostalih republika i „Socijalistička Republika Srbija sa Autonomnom Pokrajinom Kosovom i Metohijom i Socijalističkom Autonomnom Pokrajinom Vojvodinom, koje su u njenom sastavu”. Drugim rečima amandman VII je autonomne pokrajine učinio konstitutivnim elementom jugoslovenskog federalizma. Njime je, takođe, dualistički naziv u imenu pokrajine Kosovo i Metohija, sveden samo na pojam Kosovo. Do te promene je došlo na zahtev Pokrajine. Amandman VIII je nalagao prilagođavanje organizacione strukture Savezne skupštine ustavnim načelima o karakteru Federacije „kao zajednice slobodnih i ravnopravnih naroda i narodnosti”. Iz strukture skupštinskih veća, koju je amandman uspostavljao, bila je vidljiva uloga i uticaj republika i autonomnih pokrajina na kreiranje i sprovođenje politike Federacije. Amandmani IX, X i XI su Veće naroda učinili opštevažećim većem Savezne skupštine.

TIME JE potvrđivano da su sva pitanja iz nadležnosti Skupštine „od neposrednog i zajedničkog interesa za republike i pokrajine, odnosno narode i narodnosti u njima”. Amandman XVI je skretao pažnju na stavove Ustava iz 1963. da „radni ljudi i narodi Jugoslavije ostvaruju svoja suverena prava u socijalističkim republikama, a u Federaciji samo onda kada je to u njihovom zajedničkom interesu...”. Kako je navedeno načelo omogućavalo Federaciji širi krug nadležnosti nego što je odgovaralo njenim funkcijama, amandman XVI je ta prava sužavao. On je predlagao izmenu Ustava kojom bi u oblasti isključivih prava i dužnosti Federacije odgovornim bile učinjene i republike. Amandman XVI je, takođe, uspostavljao odgovornost i zakonodavnu nadležnost republika u sferi regulisanja društvenih odnosa, precizno razgraničio zakonodavna ovlašćenja Federacije i republika, odredio izvore prihoda društveno-političkih zajednica. Aamandman XVIII je na suštinski nov način odredio ustavnu poziciju autonomnih pokrajina kao konstitutivnog elementa jugoslovenske federacije. Njime je uskraćena mogućnost formiranja novih pokrajina i ukidanja postojećih. „Legitimitet” izvršenih promena nađen je u „zajedničkoj borbi” i „slobodno izraženoj volji” naroda i narodnosti sa označenih teritorija. Dopuna Ustava, koju je izvršio amandman XVIII, potvrđivala je činjenicu da su za vršenje zadataka iz oblasti „Ustavom isključivih prava i dužnosti Federacije na teritorijama autonomnih pokrajina odgovorne i pokrajine”. Time su autonomne pokrajine dobile sasvim nov položaj u jugoslovenskoj federaciji.

RADI što doslednijeg utvrđivanja položaja autonomnih pokrajina kao „elementa federativne strukture Jugoslavije” amandman XVIII je potvrđivao da „Ustavom utvrđena prava i dužnosti pokrajina neposredno štiti Federacija”. Osnovna načela o organizovanju autonomnih pokrajina (tu je uključeno i propisivanje autonomnih prava i dužnosti) nisu više bila određivana ustavom republike već pokrajinskim ustavnim zakonom. Legitimnost promena koje je uvodio amandman XVIII bila je „potkrepljena” već uveliko prisutnim istoriografskim stereotipom o „zajedničkoj borbi naroda i narodnosti protiv okupatora, očitim falsifikatom da su autonomije uspostavljene pre njihovog ulaska u sastav Srbije i da su se pokrajine „slobodno udružile” u Republiku Srbiju. Ponuđeno tumačenje uspostavljanja pokrajinskih autonomija, iza koga je stajao E. Kardelj, podstaklo je, po trajnim posledicama na svest stanovništva pokrajina, opasna „naučna” izvitoperivanja prošlosti. Amandman XIX je potpunije i određenije potvrđivao ravnopravnost naroda i narodnosti u ostvarivanju i obezbeđivanju socijalističkog društvenog sistema, odbrani nezavisnosti, zaštiti teritorijalne celokupnosti.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Apetiti političke elite iz Prištine

SLABLjENjE federacije, jačanje republika, osamostaljivanje i potpuno samoorganizovanje autonomnih pokrajina, osnovni su elementi promena koje su amandmani VII–XIX doneli. Njima je bitno promenjen postojeći Ustav i značajno uticano na ustavno-pravno preoblikovanje jugoslovenske državne zajednice. Ustavnim promenama najviše su dobile pokrajine i narodnosti. Izjednačene u pravima i dužnostima sa republikama one su postale svojevrsne pararepublike. Postale su konstitutivni element Federacije. Zajedno sa republikama bile su odgovorne za funkcionisanje zajednice. Preuzele su brigu za svoj ukupni društveni razvoj. Snosile su odgovornost za napredak Jugoslavije kao celine. Federacija je bila garant njihovog autonomnog položaja (autonomnih prava i dužnosti). Pokrajine su stekle svoja originalna prava i dužnosti a u skladu sa tim i zakonodavna ovlašćenja koja samostalno i autonomno vrše. Njihova autonomija je bila, u isto vreme politička, pravosudna i finansijska. Brinule su o organizaciji narodne odbrane i državne bezbednosti. Njihove delegacije su, ravnopravno sa republičkim, u Veću naroda brinule o svim važnim pitanjima državne celine, republika, naroda i narodnosti.

NARODNOSTI nisu samo zadobile ravnopravan položaj u državi već su promovisane u konstituente jugoslovenskog federalizma. Na narodnosti su počela da se primenjuju sva načela koja se odnose na narode Jugoslavije. Koncentrisane u pokrajinama, mađarska i albanska narodnost su, u okvirima date autonomije, uživale ne samo politička, kulturna, jezička i druga prava već i bile u prilici da organizuju samostalni ekonomski život. Samim tim njihova su prava bila neuporedivo veća od prava koja su uživale „male i raštrkane nacionalne manjine”. Imajući sve to u vidu pristalice vojvođanskog etatizma su pozdravile donošenje amandmana i njihove „fundamentalne odredbe”. Apetiti političke elite na Kosovu i Metohiji bili su, u tom trenutku, mnogo veći i njih dopune Ustava nisu uspele da zadovolje. Srbija se našla u situaciji da za svaku preduzetu meru traži saglasnost „svojih” pokrajina. Republika nije imala ingerencije nad odlukama pokrajinskih organa ali su pokrajine za sve morale biti pitane kada je u pitanju Srbija.

NEPOSREDNO nakon donošenja amandmana došlo je i do izmena Ustava SR Srbije. Skupština SR Srbije je 29. januara 1969. usvojila više amandmana na republički Ustav. Njima su preciznije definisana prava i dužnosti republike u poslovima spoljne politike, odbrane zemlje, zaštite ustavnog poretka i državne bezbednosti. U pitanju je bio čitav kompleks pitanja iz oblasti isključivih prava Federacije. Uporedo sa tim regulisani su i poslovi koji, po svojoj prirodi, pripadaju Republici kao državi, dok je sve ostalo prepušteno organima i organizacijama autonomnih pokrajina da ih uređuju autonomno. Prava i dužnosti autonomnih pokrajina više nisu utvrđivana „u okviru prava i dužnosti Republike”, kako je to bilo regulisano 129. članom Ustava iz 1963, već je pokrajina označena društveno-političkom zajednicom u kojoj radni ljudi i građani ostvaruju svoja suverena prava, osim onih koja su Ustavom republike utvrđena kao prava od zajedničkog interesa za sve građane, narode i narodnosti Republike kao celine. Dvadesetak dana nakon usvajanja amandmana na Ustav SR Srbije autonomne pokrajine su donele svoje ustavne zakone (21. februara 1969. Vojvodina a 24. februara 1969. Kosovo). Time je privremeno iscrtan „novi lik” jugoslovenske federacije.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Broz idealizuje odnose u zemlji

AMANDMANI su naznačili pravce kojima je krenula ustavna reforma. To je bio razlog da se u javnosti počne iskazivati bojazan za sudbinu Federacije, efikasno funkcionisanje države, položaj republike Srbije u njoj. Sumnja u ispravnost zauzetog kursa počela je da sustiže deo političkih kadrova. Odgovore na brojna postavljena pitanja pokušao je da dâ Centralni komitet SKJ.

Početkom februara 1969, u usvojenim „Zaključcima o aktuelnim pitanjima ostvarivanja ravnopravnosti narodnosti” CK SKJ se odlučno suprotstavio „svakoj tendenciji da se... otvoreno ili prikriveno, problem ravnopravnosti narodnosti u našoj zajednici postavi kao problem njihovog posebnog državnog konstituisanja, stvaranja novih republika”. Takvim stavom CK SKJ nije želeo da umanji „stvarna prava narodnosti u odnosu na nacionalna prava drugih naroda Jugoslavije” već da ukaže, kako je rečeno u „Zaključcima”, da „jedini mogući put demokratskog rešenja problema međunacionalih odnosa u pokrajinama” isključuje svaku mogućnost pokretanja pitanja „teritorijalnih izmena” i zaoštravanja odnosa „oko pitanja državnih granica”. Bio je to, istovremeno, direktan odgovor na parole o prerastanju autonomija u republike i pokušaj umirenja javnosti u Srbiji.

UPOREDO sa tim Partija je sve više insistirala na potrebi da jugoslovenskim nacijama i radnim ljudima u republikama i pokrajinama bude omogućeno „da raspolažu rezultatima svoga rada”. Proces ustavnog prestruktuiranja jugoslovenske federacije najdirektnije je podržan i sa govornice IX kongresa SKJ. Tom prilikom Josip Broz je posebno osudio etatizam ističući da „se pokazao nesposobnim da rešava društvene protivurečnosti i probleme efikasnog razvitka”. Alternativa etatizmu, po mišljenju najodgovornijih ljudi jugoslovenske države, bilo je „jačanje suverenosti republika i autonomnih pokrajina”. Jačanje nacionalnog faktora uslovilo je dalju transformaciju SKJ u pravcu „daljeg jačanja uloge, uticaja i odgovornosti Saveza komunista socijalističkih republika kao samostalnih organizacija u jedinstvenom SKJ”.

Komentarišući amandmanima uspostavljeni ustavni položaj republika i pokrajina Josip Broz je, sa govornice Devetog kongresa SKS, na sebi svojstven način, idealizovao odnose u Federaciji. [...] Po njegovom mišljenju, sadržajno se upotpunjavala politička suverenost republika, povećavala njihova zakonodavna nadležnost, jačala odgovornost za celokupni društveni razvoj.

BROZ je dovodio u direktnu vezu razvoj samoupravnih odnosa, učvršćivanje federativnog sistema i uvećavanje samostalnosti autonomnih pokrajina. Stvarnost je, nažalost, bila manje lepa od slike koju je referatskim jezikom ponudio Josip Broz. Sporovi i konfrontacije potisli su jedinstvo. Savezni centralizam ustupio je mesto republičkim etatizmima i partikularizmima. Konkretni ekonomski, politički i nacionalni interesi republika i pokrajina međusobno su bili sukobljeni. Odluke na nivou Federacije zavisile su od dogovora, nagodbi i kompromisa republika i pokrajina. Republike su se počele ponašati kao suverene države („društveno-političke zajednice”) koje same definišu svoje nacionalne interese i bore se za njihovo ostvarenje. Ekonomske neravnomernosti i društvene neujednačenosti porađale su političke sukobe i krizu u funkcionisanju Federacije. Procesi demokratizacije društva permanentno su sputavani prirodom autokratske vlasti i nemogućnošću boljševičkog bića SKJ da reformiše sebe.

FOTOGRAFIJE: Stevan Kragujević, Muzej Jugoslavije, Muzej Beograda i arhiv "Novosti" i "Borbe"